当代经济杂志

试论我国政府债权的科学分解及合理配置
陈都
(中南财经政法大学 湖北 武汉 430073)
【摘要自从赋予地方政府合法的举债权以来,我国地方政府性债务的蔓延态势仍在持续,一个重要原因是:我国当前只是将举债权赋予地方政府,对债权的细化分解及合理配置问题却考虑得不够具体深入,使得地方政府举债行为缺乏有效的制约。本文首先阐述了对政府债权应该怎样进行科学分解,然后分别从举债权在中央政府和地方政府间的配置、举债权在政府与原投融资平台公司之间的配置、举债权在政府与立法机构之间的配置、举债权在地方各级政府之间的配置四个方面进行了具体分析。
【关键词】政府;债权;分解;配置
一、引言
当前,我国地方政府承担了大量的事权,按照财政分权理论的要求,应该给予其相匹配的财权。但是,1994年的分税制改革尚有许多遗留问题,分税制改革以来事权不断下放,财权不断上收,再加近几年房地产市场不景气导致“土地财政”的收入下滑,导致许多地方政府无力发展地方公共基础设施和公益性事业。财政分权理论强调地方政府具有提高资源配置效率和满足地区居民多样性需求的职责,而地方政府发行债券又是地方政府筹集资金的一种重要手段。因此,我国现已对原预算法进行了修改,开始尝试对地方政府赋予合法的举债权,使得地方政府原来在隐秘中进行的变相发债浮上水面,以更公开化、透明化的方式进行,便于中央政府掌控地方政府债务的真实状况。但是,自从赋予地方政府合法的举债权以来,我国地方政府性债务的蔓延态势仍在持续,地方政府财政风险水平仍处于上升状态,其原因值得考究。笔者认为,其中一个重要原因是:我国当前只是将举债权赋予地方政府,对债权的细化分解及合理配置问题却考虑得不够具体深入,使得地方政府举债行为缺乏有效的制约。“放权”的同时也应该重视“控权”,否则一旦放权,则极易出现地方政府滥权行为。因此,为了有效地控制政府的举债权,必须采取合理的分权方法来分解和配置政府举债权。
二、政府债权的科学分解
我国学界对地方债问题的以往研究中,对政府债权的分解没有予以太多关注,对于政府债权应该如何进行科学的细化分解,很少见到研究涉及。笔者认为,政府举债权可以细化分解为公债立法权、举债提议权、举债议决权、公债融资与投资权、公债监督权等几个方面。尽管各国的举债权配置存在一定差别,但为了有效地控制政府举债行为,各国一般都用分权原则来建构政府举债权力。从权力制衡的科学原则来看,政府举债的提议权由行政机关来行使;公债立法权、举债议决权则由立法机构行使:公债的具体融资和投资则交由行政部门或政府设立的专门公共机构行使:公债的监督权则由立法机构、审计机关保有。
除了横向分权之外,政府举债权还涉及纵向分权问题,即在中央政府以外,地方各级政府也应该被赋予一定权限的举债权。它事关整个国家或地区的纵向权力配置,特别是地方政府的自治问题。综观世界各国,可以很容易发现,在不同的国家形式下,其地方政府债权的配置也呈现出较大的差异。若国家形式采取联邦制,则其地方政府的举债权一般是通过各组成单位宪法的授予或规制的;在单一制国家,其各级地方政府是否拥有举债权则取决于国家宪法对地方自治的态度。从我国新颁布的《预算法》来看,中央政府虽然已经明确了有限制的放开地方政府举债权,力求实现“开明渠、堵暗道”,但是对于地方债的举债权如何配置,还需要进行深入分析。
三、我国政府债权的合理配置
(一)举债权在中央政府和地方政府间的配置
1、中央政府举债权
中央政府发行公债的权线与中央政府相应的事权配置直接相关。在事权划分中,国家安全、外交、宏观经济调控、社会公平、司法职能及其他全国性公共产品提供通常归于中央政府承担。除此之外,还有一些中央与地方政府共同负担的事务,比如跨区性的公共资源开发与利用、环境保护、教育和卫生等。中央政府在对上述专属和中央与地方共管事务的管辖范围内,如果中央财政不足以提供足额财源,必须依靠举债来完成上述事务,预算编制部门有权依照法定的权限向预算审批机构提出年度或相应的财政赤字和公债使用计划,报经预算审议机关审批。
(1)中央政府专属公债发行权
在公债发行领域,中央政府理所当然的拥有宪法所规定的各种公债发行权。由于中央政府管理的事项分为专属事项与共管事项,其专属职能对应的公债种类只能由中央政府予以发行,比如用于战争、短期公债等非生产性公债及强制公债,都只能由中央政府行使,地方政府无权染指。
(2)中央政府普通公债发行权
中央政府除了拥有专属公债发行权以外,它还与地方政府共同拥有各种建设公债的发行权,也称普通公债发行权。由于普通公债发行权是中央与地方政府共享举债权,因此,在和平时期,除了短期公债之外,中央政府举借的主要就是普通建设公债。中央政府普通公债发行权控制的重点并不仅仅是发行权本身,而应该包括普通建设公债的用途、数额、期限及偿债基金等。
2、地方政府举债权
地方政府没有外交、国防、宏观调控及稳定金融等专属于中央政府的事权,支付战争费用及特大自然灾害等紧急状态的举债权专属于中央政府,地方政府不能涉及。此外,地方政府也不能拥有短期公债的发行权,因为稳定金融市场和支应临时财政困难只能由中央政府行使。
地方政府只有建设公债发行权,即地方政府发行的公债只能用于区域性公共工程项目的建设。当然,地方政府拥有举债权,未必是由地方政府来执行举债权,根据经济学理论中的委托-代理理论,从降低风险角度来看,地方政府的举债权可以交由中央政府来实施,故而在实际地方债权的操作中,也会出现由中央政府代为履行地方发债的现象。
(二)举债权在政府与原投融资平台公司之间的配置
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称《意见》)明确指出:政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。同时指出,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。因此,财政主管部门已经初步确定了如何处理地方融资平台的思路,未来本着“只减不增”的原则,在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上,已有的地方政府融资平台公司将按照关闭、合并和转型等方式分类处置。按照上述思路,地方政府与原投融资平台公司之间在债务性资金的权责划分方面,应贯彻下列基本原则:
1、地方政府拥有举债提议权和投融资权
由于地方债务权具有明显的公共性,按照地方债务成熟国家的经验,在法律上认可地方政府通过债务进行融资,而不是依赖于中央政府的财政转移支付,应该会使得地方政府在进行财政支出决策时采取更为审慎而负责的态度。而地方政府如果希望获得更多更低成本的融资,就必须要更加关注自身财政收支平衡并提高自身的财政管理能力。因此,权责统一的要求地方政府对于债务性资金的融资规模、投资结构、管理流程负全面责任。
而类似的地方政府债务管理责任则当仁不让应该由财政部门进行实施。因此,在各省、自治区、直辖市财政厅设立地方债务处,由地方债务处负责进行具体的融资、投资活动,这样有利于控制我国地方政府的举债规模、资金用途以及提高地方政府投资效率。
2、部分原投融资平台公司拥有一定的地方债务性资金的运营权
与公共产品的提供与生产存在差异类似,地方债务性资金的募集是为了提供地方公共产品的资金,而基于生产效率原则,具体公共产品的生产是可以采取市场化运营方式进行,这应该是市政公司进行债务性资金运营的基本定位。很明显,原先投融资平台公司广泛介入地方债务资金从募集到使用的全部过程,违背了上述原则。
因此,对于现有的投融资平台公司,应该进行分类,如果其运营的项目可以取得经营性收入偿还,且其经营性收入足以偿还债务和维持正常运转的,可以完全市场化,与地方政府完全脱钩,从而还权于市场。而对于许多投融资平台公司而言,其投资的项目大多是公共性或准公共性项目,没有经营性收入或其经营性收入不足以偿还债务和维持正常运转,在将其债务纳入到预算管理之后,未来应将其改设为市政公司,在我国当前大力推广PPP模式的形势下,国有背景的市政公司并不是理所当然的就应该被排除在PPP浪潮之外,PPP不仅仅可以是公私合作,也可以是公公合作,国有企业应该与私营企业享有平等的市场地位,在具备项目所要求实力的前提下,国有企业应可以与私营企业展开公平竞争,获取政府招标的PPP项目,参与到地方政府投资项目的具体建设、运营工作,实际上,基于我国的国情现实,至少在短期内,政府所推出的大量PPP项目能够吸引到的合作者很可能以国有企业居多,在我国,国有企业在与政府合作方面,具有先天的优势,而私营企业短期之内对PPP模式还存在着较多顾虑,以采取观望态度的居多。这样,政府通过举债融得资金后,交由市政公司牵头组建的SPV负责项目具体建设,其责任就是利用好政府债务资金生产出符合标准的地方公共产品,成功竞标获取PPP项目的市政公司也因此而拥有了对部分地方债务性资金进行实际运营的权力。
(三)举债权在政府与立法机构之间的配置
举债权包括公债立法权、举债提议权、举债议决权、公债融资与投资权、公债监督权等几个方面。就我国情况来看,举债提议权应由享有发债权限的地方政府享有,而举债议决权应由立法机构即其对应的人民代表大会行使。人民代表大会同时还应享有对公债的监督权。在所有这些权力当中,公债立法法、举债议决权是最重要的。正是由于它们的重要地位,所以,这个权力才由人民或人民代议制机关行使,只有它才最终掌握公债发行的“开关”,其他任何机关都不能染指这一领域;否则,就构成对法治精神的破坏。
1、人民代表大会的公债立法权
当前我国地方政府性债务的蔓延态势仍在持续,控制地方政府性债务的当务之急是由全国人民代表大会制定《公共债务法》,对国家特别是地方政府公共债务的限额、用途、期限、偿债基金及预警机制等作出权威性的规定,使地方政府性债务进入到法律规范的约束中来。各地方人大或地方政府制定的有关地方债方面的地方法规或法律性文件,都不得与《公共债务法》这一上位法产生矛盾冲突。从长远来看,要破解我国地方政府性债务困境,人大还必须加快研究构建以 《地方财政责任法》为核心的分税制法律制度体系,严防地方政府债务外溢,财政援助和转移支付软化了地方政府的财政预算约束 ,并且可能导致地方政府资源配置在经济上的无效率。我国地方政府的预算软约束主要包括非规范化的转移支付、国有企业与地方财政的紧密关系、地方政府对金融机构的影响以及预算外资金等。要实现地方政府预算硬约束,必须制定完善《地方财政责任法》。
2、人民代表大会的举债议决权
地方政府债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会议决,分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会议决。
3、人民代表大会的公债监督权
第一,全国人大应具有对全国政府公债进行决算审查的权力,各级地方人大应具有对相对应的地方政府公债进行决算审查的权力。第二,应赋予全国人大及各级地方人大代表对政府投融资项目的融资、投资、建设、运营工作进行检查的权力。第三,应赋予全国人大及各级地方人大代表对政府投融资项目进行绩效评估的权力。
(四)举债权在地方各级政府之间的配置
从债权配置的层级上来看,在省、市(州)、县、乡(镇)各级地方政府中,由于各地区经济社会发展极不平衡,政府财政实力差距较大,难以完全做到一级政府、一级财政、一级债权。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定:经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。也就是说,按照现行规定我国目前只有省级政府具有直接举债权。
对于省级政府以下的地方政府层级,能否适度赋予举债权还需要具体分析。市级政府(地级市)一般是区域经济技术中心,工商业集中,市场繁荣,政府资产雄厚,税源充裕,偿债能力也比较强。因而允许某些达到一定经济水平的地级市政府发债,并非完全不切合实际。对于县乡级政府,由于财政汲取能力较弱,行政管辖范围较小,且我国中西部地区相当部分县乡财政处于勉强保政府运转的状态,甚至连保政府运转都存在资金缺口,需要中央的转移支付予以救助,其自身基本没有偿债能力,因而将发债权直接授予全国县乡级政府是不切实际及存在不可控风险的。但我国沿海发达地区县乡财政汲取能力强大,偿债能力较强,可考虑允许全国财政收入百强县的一部分县或县级市先取得举债权,而对其他欠发达地区县乡政府则暂时不授予直接举债权,而要根据其经济发展情况更各方面因素进行考核,达到举债实力的才能授予直接举债权。当然,对于已经先取得举债权的那些县乡政府,如果其经济水平出现大幅度下降,财政汲取能力大幅度降低,也可以取消原来授予其的举债权。通过这种方式,可以建立起一种县乡政府举债权动态调整机制。
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作者简介:
陈都(1982—),湖北咸宁人,男,汉族,中南财经政法大学财政税务学院博士生、经济师,研究方向:地方政府债务、地方政府投融资。